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我国水土保持的成就经验及发展对策

 
 
    我国是世界上水土流失最严重的国家之一,在长期的生产实践中,我国劳动人民积累了丰富的水土流失治理经验。中华人民共和国成立以来,在党和政府的重视和关怀下,水土保持事业跨入了蓬勃发展的全新历史时期,取得了举世瞩目的辉煌成就。
    一、新中国成立以来水土保持取得显著成就
经过60年的不断发展,我国水土流失防治进程明显加快,全国已累计初步治理水土流失面积101.6万平方公里,已有的水土保持措施每年可保持土壤15亿吨,增加蓄水能力250多亿立方米,增产粮食180亿公斤,治理区农民走上了富裕发展的道路,区域生态环境明显改善。
    1、大力开展国家重点工程建设,水土流失综合治理稳步推进。
新中国成立60年来,我国的水土流失治理逐步由单一措施、分散治理、零星开展的群众自发行为发展成为国家生态建设的重点工程全面规划、综合治理、整体推进,治理工程的建设规模和覆盖范围不断扩大,治理效益日益凸现。从1983年我国第一个国家列专款、有规划、有步骤、集中连片大规模开展水土流失综合治理的国家生态建设重点工程-八片国家水土流失重点治理工程启动以来,国家又先后实施了长江上中游水土保持重点防治工程、黄河上中游水土保持重点防治工程、黄土高原水土保持世行贷款项目、农业综合开发水土保持项目、国债水土保持项目、京津风沙源治理水土保持工程、首都水资源水土保持项目、晋陕蒙砒砂岩区沙棘生态工程、黄土高原淤地坝、京津风沙源、东北黑土区、珠江上游南北盘江、丹江口库区及上游、云贵鄂渝世行贷款和岩溶地区石漠化治理等一批水土流失重点防治工程,治理范围从传统的黄河、长江上中游地区扩展到全国主要流域,正在开展的国家级水土保持重点治理工程已覆盖了600多个水土流失严重县、市。全国各地涌现出了一大批质量高、效益好的示范工程。目前已初步建成面积在100平方公里以上、综合效益显著、示范带动作用强的大示范区62个,走上了以小流域治理为基础,大流域为骨干,集中连片、规模推进的发展轨道。凡是经过水土流失重点治理的地区,都取得了明显的生态、经济和社会效益,给当地群众带来实实在在的利益。如农发水保项目实施20年来,累计治理水土流失面积5.4万平方公里,增加林草面积4700多万亩,林草覆盖率增加了15%以上,年可减少土壤流失量1.4亿吨,建设基本农田680多万亩,每年可增加粮食生产能力近10亿斤,发展经果林近860万亩,年经济林果品生产能力近20亿公斤,项目区每年农民人均增收300多元,500多万人实现了脱贫致富。进入新世纪,水利部进一步拓展工作领域,将建设良好人居环境作为重要任务,在北京、江苏、浙江、四川和重庆等地的81条流域开展了生态清洁型小流域建设的实践与探索,为防治面源污染、开展水源保护积累了宝贵经验。
    2、全面贯彻落实《水土保持法》,人为水土流失得到有效防治。
从1957年国务院颁布我国第一部较为系统、全面、规范的水土保持法规——《中华人民共和国水土保持暂行纲要》,到1991年《中华人民共和国水土保持
法》正式颁布实施,再到当前水土保持法修订工作取得实质性进展,我国的水土保持工作逐步走上了依法防治轨道,形成了较为完善的水土保持法律法规体系和监督执法体系,“三同时”制度得到深入贯彻落实。水利部相继在水土保持方案审批、水土保持设施验收、水土流失防治费和水土保持设施补偿费征收等
方面制定和出台了一系列配套法规和政策,与环保、铁路、交通、国土、电力、有色金属、煤炭等部门联合制定和出台了关于生产建设项目水土保持方面的一系列规章制度,全国共出台县级以上水土保持配套法规3000多个。《水土保持法》颁布实施以来,各级水行政主管部门大力加强对开发建设项目全过程的水土保持监管,全国共审批生产建设项目水土保持方案25万多项,其中国家大中型项目1800多个,特别是西气东输、青藏铁路、西电东送等一批国家重点工程在执行“三同时”制度中做出了很好的表率,全国1.5万公里新建公路、1.2万公里新建铁路实施了水土保持方案;先后完成1000多个项目的水土保持验收,其中国家重点项目上百个;生产建设单位投入水土保持资金1450多亿元,防治水土流失面积8万平方公里,减少水土流失量17亿吨。水土保持监督执法工作全面规范和加强,31个省、自治区、直辖市,200多个地市,2400多个县建立了水土保持监督管理机构,共有专兼职监督执法人员7.4万人,累计开展水土保持执法
检查5.2万次,查处违法案件1万多起,推动《水土保持法》的各项规定落到了实处。经过18年努力,已经形成了水行政主管部门行业监督管理、有关部门各负其责、共同防治水土流失的局面,社会各界的水土保持法制观念明显加强,人为水土流失在一定程度上得到遏制。
    3、注重发挥生态自我修复能力,大面积植被得到迅速恢复。
进入新世纪,水利部适应新形势,积极调整工作思路,基于对人与自然关系的科学认定,做出了在加大水土流失综合治理力度的同时,充分依靠大自然的自我修复能力,加快植被恢复、减少水土流失、改善生态环境的战略选择。为了推动这项工作,水利部先后启动实施了两批水土保持生态修复试点工程,涉及29个省(区)的200多个县,并在青海省“三江”源区安排了专项资金实施了水土保持预防保护工程,封育保护面积30万km2,初步探索出不同地区开展水土保持生态修复的模式和措施,成为各地开展生态修复工作的示范和样板。生态自然修复理念逐步得到全社会的广泛认同,北京、河北、陕西、青海、宁夏、山西6省、自治区、直辖市先后发布了实施封山禁牧的决定,全国27个省、自治区、直辖市的136个地市和近1200个县实施了封山禁牧,国家水土保持重点工程区全面实施了封育保护,全国共实施生态自然修复72万平方公里,其中39万平方公里的生态环境已得到初步修复。
    4、加强监测预报和科技支撑,水土保持现代化和信息化水平逐步提升。
60年来,水土保持科技水平稳步提升,监测工作逐步强化,数字化、信息化、现代化进程明显加快。一是水土保持监测工作从无到有,逐步推开。水利部先后开展了三次全国水土流失遥感普查,基本摸清了全国水土流失情况和动态趋势。全国水土保持监测网络和信息系统一期工程竣工并投入运行,二期工程建设前期工作取得重大进展,初步建成了由水利部水土保持监测中心、7个流域中心站、29个省级总站和151个分站组成的水土保持监测网络,建立了全国、大流域和省区水土保持基础数据库,水土流失监测预报能力显著增强;从2003年起连续七年发布全国及部分省区水土保持公报,在社会上产生了重要影响。先后对水土保持重点治理工程,金沙江流域、丹江口库区等重点区域以及160个大型开发建设项目实施了水土保持动态监测。二是水土保持科研与技术推广显著加强。先后建立了一批水土保持科学研究试验站、国家级水土保持试验区和土壤侵蚀国家重点试验室。开展了一大批水土保持重大科技项目攻关,建成了一批起点高、质量精、效益好,集科研、推广、示范、教育、休闲和产业开发为一体的水土保持科技示范园,成为各地水土保持示范和科普教育、科研单位试验研究与大专院校硕士博士培养的基地和窗口。三是2005年,水利部、中国科学院、中国工程院联合开展了“中国水土流失与生态安全综合科学考察”,经过86个科研院所和大专院校的28位院士、223位教授和研究员,各级水利部门上千名水土保持工程技术人员近三年的努力,取得了一系列重大的成果,系统总结了我国水土流失防治的主要成绩与经验,摸清了当前面临的主要问题,科学评价了我国水土流失现状与发展趋势并提出相应防治对策,为国家宏观决策和水土保持生态建设提供了重要支撑。
    经过60年不断发展,我国水土保持规划体系和技术标准体系已基本形成,机构队伍逐步完善,宣传教育深入开展,国际交流与合作领域不断拓展,影响力显著提升,呈现出前所未有的发展势头,在我国生态建设中发挥着越来越重要的作用。
    二、水土保持生态建设的主要经验
    60年来我国水土保持工作的持续深入开展,探索出了一条适合中国国情的水土流失防治之路,有力地遏制了人为水土流失,保护了珍贵的水土资源,改善了生态环境和群众生存发展状况,保障了经济社会可持续发展,为开创中国特色水土保持新局面积累了宝贵的经验。
    1、在指导思想上,坚持以人为本、服务民生,注重生态建设与经济发展有机结合,实现生态建设与经济发展“双赢”。
新中国成立60年来水土保持工作始终立足于我国人口众多,山丘区面积比重大、贫困人口集中,人均土地资源有限,人口生存与发展对土地资源依存度高的基本国情,在指导思想上,坚持以人为本,从服务民生和发展经济入手,着力解决群众生产、生活问题,促进农业增效和农民增收,注重把治理水土流失与当地特色产业发展紧密结合起来,大幅度提升水土保持经济效益,突出生态效益,兼顾社会效益,实现三大效益的统一。近十年,1.5亿群众从水土保持工程中直接受益,2000多万山丘区群众的生计问题得以解决,水土流失治理区已建成上百个水土保持生态建设大示范区,培育了一大批水土保持产业基地,江西赣南的脐橙、晋陕峡谷的红枣和甘肃定西的土豆等,都已成为当地群众脱贫致富的重要支撑,使群众在治理水土流失、保护生态与环境的同时,取得了明显的经济效益,从而进一步激发群众治理水土流失的积极性。
    2、在防治理念上,坚持人与自然和谐相处,注重遵循自然规律和发挥自然修复能力,加快水土流失综合防治步伐。
我国水土流失量大面广、成因复杂、危害严重,加快水土流失治理进程,大面积改善生态环境,维护生态安全,是水土保持工作面临的艰巨任务。历史经验教训证明,水土保持工作必须摈弃以往人定胜天、战天斗地,人进沙退、向沙漠进军等错误做法,坚持人与自然和谐,尊重自然规律,符合植被建设规律,充分依靠大自然自身能力修复生态,实现由人工治理为主转向人工治理同自然修复相结合。近年来,生态自然修复的理念日益深入人心,技术路线逐步成熟,各地总结出以草定畜、以建促修、以改促修、以移促修和能源替代等许多做法,取得了很好的生态效果,为大面积封育保护创造了有利条件。多年实践表明,生态修复不仅在雨水丰沛的南方地区是成功的,而且在干旱少雨的北方地区也是可行的;不仅能促进大面积植被恢复,加快水土流失治理步伐,改善生态环境,而且能促进干部群众观念和农牧业生产方式的转变,实现生态环境和农牧业发展的良性互动,促进区域经济的协调发展,能以较小的投入取得显著的生态效益和经济效益,多快好省,费省效宏,是值得我国水土保持生态建设长期坚持的一项重要经验。
    3、在防治方针上,坚持保护优先、防治结合,注重事前预防保护,做到预防保护与综合治理“两手抓、两手硬”。
新中国成立以来,我国经济社会快速发展,但是长期以来形成的粗放型增长方式尚未根本改变,资源开发强度大,生态代价高,一直是水土保持工作需要解决的突出矛盾。60年水土保持的探索与实践证明,水土保持工作必须坚决贯彻预防为主、保护优先的方针,严格执法,控制新的人为水土流失,不欠或者少欠新帐,同时,加快严重流失区的治理,快还旧账。近年来,水利部门依法开展了全国水土保持“三区”划分工作,划定16个重点预防保护区、7个重点监督区、19个重点治理区共42个国家级水土流失重点防治区,加强了对三江”源区、首都水源区、丹江口水源区等重要区域的预防保护工作,对南水北调、西气东输、西电东送等国家重点建设项目的实施了有效的监督管理。各地也按照“三区”划分,结合当地实际情况,对重点预防保护区、重点监督管理区及确定的重点监督工程,实施有效监督。
水利部进一步发挥水土保持方案审批的调控作用,提出对10种情况开发建设项目水土保持方案不予批准、3种情况不予通过技术评审的规定,通过划定“红线”,严格方案审批,进一步强化了依法行政,规范了开发建设项目管理,启动实施的全国水土保持监督执法专项行动,共调查生产建设项目10.48万个,开展执法检查3.56万次,对2.68万个水土保持违法违规项目印发了限期整改通知书,对2201个项目进行了通报曝光,有效增强了全社会的水土保持意识和法制观
念,提高了水土保持依法行政水平,促进了建设项目水土保持督察工作的规范化、制度化。各级水行政主管部门也不断强化水土保持方案审查、依法加强监督检查、
大力推进水土保持设施验收工作,显著提高了水土保持方案的申报率、实施率和验收率。
    4、在技术路线上,坚持以小流域为单元,注重因地制宜,科学规划,实现工程措施、生物措施和农业技术措施优化配置,山水田林路村综合治理。
新中国成立以来,小流域综合治理在理论、实践、技术、机制等方面不断创新和发展,逐步形成了以30平方公里的闭合集水区为单元,因地制宜,科学规划,工程措施、生物措施和耕作措施优化配置,山、水、田、林、路、村综合治理的技术路线,在减少水土流失,改善生态环境的同时,最大限度地提高土地资源的利用率和生产力,实现水土资源的优化配置,妥善解决群众的生产和生活问题,有效协调人口、环境、资源的矛盾,使水土资源得到有效保护、永续利用,使生态环境得到可持续维护,使水土流失区逐步实现生产发展、生态良好、生活富裕,走上生态、经济、社会协调统一、良性循环的发展轨道。截至目前,全国已经治理和正在治理的小流域累计近5万条。各地涌现出了许多成功的小流域综合治理模式和典型,得到了广泛认可和推广。目前小流域综合治理这条技术路线在实践中获得了巨大的成功,受到广大干部群众的欢迎,得到国内外专家的高度评价,是我国生态建设最为宝贵的一条重要技术路线。
    5、在投入机制上,坚持改革创新和多元化投入,注重依靠政策调动各方面的积极性,形成全社会办水保的局面。
60年来,改革创新始终是水土保持不断发展的重要推动力。各地在实践中深化水保改革,创新发展机制,制定完善政策,有效调动了全社会参与治理水土流失的积极性。在产权制度改革方面,通过明晰所有权,拍卖使用权,放开治理权,搞活经营权等方式,鼓励和引导大户参与治理开发,逐步形成了较为完善的水土保持产权确认制度,为水土保持生态建设注入了新的活力。在矿产等资源丰富的地区,积极探索从资源开采收益中提取一定比例用于当地水土保持生态建设的生态补偿机制,实行工业反哺生态,加快了水土流失治理步伐。据统计,目前已有878万户农民、专业大户和企事业单位参与“四荒”土地的治理开发,已治理水土流失面积12.7万平方公里,注入资金108亿元,初步形成了“治理主体多元化、投入来源多样化”的格局。陕西省通过建立能源开发水土保持补偿机制,预计每年可从煤炭石油天然气资源开采中征收13.5亿元用于水土保持。
    三、前水土保持工作面临的主要问题
    经过60年的建设,我国水土流失防治工作虽然取得了很大成绩,但是当前,水土保持工作还面临着一些亟待解决的问题。
    1、水土流失防治进程与国家生态建设和小康社会建设的总体目标还有很大差距。
尽管建国近60年来我国水土保持工作成绩很大,但目前,全国亟待治理的水土流失面积仍有180多万平方公里,有3.6亿亩坡耕地和44.2万条侵蚀沟亟待治理,东北黑土地保护、西南石漠化地区土地资源抢救任务仍十分迫切。按照我国每年4-5万平方公里的水土流失治理速度,初步治理现有水土流失面积至少需要50年时间,这与全面建设小康社会的要求存在很大差距。从投入上看,长期以来中央水土保持投入处于较低水平,近年来每年投入不足20亿元,农民“两工”折算投入一般要占到水土保持总投入的80%以上。随着近年来农村“两工”取消,水土保持工作面临严峻考验。由于投入不足,亟待开展的坡耕地整治、坡面水系建设、沟道治理等措施安排得非常有限,难以满足群众改善生产生活条件的迫切要求。
    2、全社会水土保持意识与建设生态文明的要求还有很大差距。
我国正处在加快工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化发展的进程中,一些地方政府由于缺乏水土流失防治目标责任意识,在发展经济过程中,忽视水土资源保护的现象依然存在。开发建设过程中急功近利,破坏生态的问题仍较为普遍,造成了严重水土流失。水土流失地区干部群众的水土资源保护意识还有待进一步增强,不少地方仍然存在陡坡开垦、顺坡耕作、超载过牧等现象,导致生态恶化,土地生产力下降。目前,我国多年平均年土壤侵蚀量仍高达45亿吨左右,人为水土流失呈现加剧趋势,未来防治形势十分严峻。
    3、水土保持法贯彻落实情况与建设法治政府的要求还有很大差距。
    目前,生产建设项目水土保持方案申报率、执行率和水土保持设施验收率仍然偏低,有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在。虽然《水土保持法》中明确规定相关部门有防治水土流失的义务和责任,要主动配合主管部门开展水土保持工作,但现实情况往往不能落实,部门和地方在进行开发建设项目立项或审批时,在没有水土保持主管部门对其水土保持方案批复的情况下,就擅自放行的现象依然存在,生产建设项目为降低造价,不认真落实水土保持措施,造成严重水土流失的问题仍屡禁不止。据统计,目前我国生产建设项目水土保持方案实施率仅为55%左右。另外,水土保持监督管理能力与全面建设法治政府、依法行政的要求还有很大差距,主要表现为监督管理机构和人员配置还没有完全到位,监督管理人员的法律素养和执法水平还有待提高,监督管理还存在缺位、不到位现象等。
    4、水土保持体制机制建设与加快防治步伐的要求还有很大差距。
水土流失防治工作涉及多行业、多部门,必须加强部门和行业之间的协调与配合。目前,各相关部门之间的协调与配合还不够,不利于水土保持工作的顺利开展。在措施配置上,一些部门在防治过程中片面强调某项措施,生态系统的完整性被人为割裂开来,措施之间不能有效配合,从而降低了生态治理的功能和效果。在资金投入上,我国在防治水土流失的工程建设方面实行多头管理模式,涉及部门较多,导致生态保护和建设投资分散、难以形成合力。
    四、新时期水土保持发展展望
回顾过去的60年,水土保持事业成就辉煌,展望新的征程,水土保持发展任重道远,前景光明。新时期,我们要立足于我国社会主义初级阶段的基本国情,落实科学发展观,坚持走中国特色水土保持生态建设道路,努力开创水土保持工作新局面,为建设生态文明和实现全面建设小康社会作出更大的贡献。
    1、今后一段时期水土保持工作的主要目标
力争用15~20年左右的时间,使全国水土流失区得到初步治理或修复,大多数地区生态环境趋向良性发展;现有坡耕地全部采取坡改梯、陡坡退耕、等高耕作、保土种植等水土保持措施;严重流失区水土流失强度大幅度下降,中度以上侵蚀面积减少50%;70%以上的侵蚀沟道得到控制,下泄泥沙明显减少;全民水土保持生态意识和法制意识显著增强,人为水土流失得到根本控制,生产建设项目水土保持"三同时"制度落实率达到100%,水土流失重点预防保护区实施有效保护。
    2、防治对策
    当前和今后一个时期,水土保持工作的防治对策是:
第一,实施保护优先战略,推进水土流失防治由事后治理向事前保护的根本性转变。坚持预防为主、保护优先的原则,按照国务院关于编制全国主体功能区规划的部署和要求,切实加强对限制开发区和禁止开发区的管理,依法严格保护水土资源和生态环境。严格保护自然植被,禁止过度放牧、无序采矿、毁林开荒和开垦草地等行为。对扰动地表、可能造成水土流失的各类生产建设项目,必须编报水土保持方案,全面落实水土保持“三同时”制度。从严控制重要生态保护区、水源涵养区、江河源头和山地灾害易发区等区域的开发建设活动,充分做好水土保持方案论证,实施水土流失防治措施。
第二,实施综合治理战略,构建科学完善的水土流失防治体系。统筹考虑各种水土流失因素,在全面规划的基础上,预防、保护、监督、治理和修复相结合,因地制宜,因害设防,优化配置工程、生物和耕作措施,宜林则林,宜草则草,形成有效的水土流失综合防护体系,实现生态效益、经济效益和社会效益的统一。以坡耕地水土流失综合整治为突破口,推动小流域综合治理,加大梯田、坡面水系和小型蓄水工程建设力度,科学配置水土资源,提高水土资源的利用效率和效益。
第三,实施分区防治战略,因地制宜推进东中西部水土保持工作。在东部地区以提供良好人居环境和保护水源为目标,大力推进生态清洁小流域建设,提高水土资源利用效率,加强生态环境保护,增强经济社会可持续发展能力。在中部地区进一步加大生产建设项目监督管理力度,对严重水土流失区进行综合治理,遏制人为水土流失,促进生态保护与经济发展良性互动。在西部地区以改善农业生产条件、改善生态环境、减少进入江河湖库的泥沙为主要任务,加大重点地区水土流失防治力度,建设旱涝保收基本农田,搞好特色产业开发,为农民增收创造条件。
第四,实施项目带动战略,以点带面实现水土保持新发展。在继续加强长江上游、黄河上中游、东北黑土区和西南石漠化地区等重点治理的基础上,重点抓好黄土高原多沙粗沙区淤地坝建设、南方崩岗综合治理、高效水土保持植物资源建设与开发利用,以及水源地泥沙和面源污染控制等重点项目建设,推动面上水土流失防治工作。
第五,实施生态修复战略,发挥大自然的力量促进大面积植被恢复。牢固树立人与自然和谐的理念,尊重自然规律,切实加强封育保护与生态自然修复,充分发挥大自然的力量加快水土流失防治步伐。搞好基本农田、灌溉草场建设,大力实施生态移民等工程,减轻对生态环境的压力,为生态自然修复创造条件。
第六,实施科技支撑战略,切实把水土保持引导到依靠科技进步的轨道上来。加快科技创新,以统筹人与自然和谐发展为目的,以水土保持基础研究为依托,以解决水土流失治理中的重大问题为重点,以科技示范和推广为手段,通过自主创新与综合集成研究,建立符合我国国情的水土保持基础研究体系、重大科研攻关体系、示范和推广体系,不断提高水土保持科技贡献率和水土流失防治水平。
 
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