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自然资源部、生态环境部、水利部、应急管理部“三定”方案中的涉“水”职能变化解读

一、自然资源部(含国家林草局):

  职能转变。自然资源部要落实中央关于统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的要求,强化顶层设计,发挥国土空间规划的管控作用,为保护和合理开发利用自然资源(注:应含水资源)提供科学指引。进一步加强自然资源的保护和合理开发利用,建立健全源头保护和全过程修复治理相结合的工作机制,实现整体保护、系统修复、综合治理。创新激励约束并举的制度措施,推进自然资源节约集约利用。进一步精简下放有关行政审批事项、强化监管力度,充分发挥市场对资源配置的决定性作用,更好发挥政府作用,强化自然资源管理规则、标准、制度的约束性作用,推进自然资源确权登记和评估的便民高效。

  主要的涉水职能包括:

  1.履行水自然资源资产所有者职责。拟订自然资源等法律法规草案,制定部门规章并监督检查执行情况。

  2.负责自然资源(注:应含水资源)调查监测评价。制定自然资源调查监测评价的指标体系和统计标准,建立统一规范的自然资源调查监测评价制度。实施自然资源基础凋查、专项调查和监测。负责自然资源调查监测评价成果的监督管理和信息发布。指导地方自然资源调查监测评价工作。

  3.负责自然资源(注:应含水资源)统一确权登记工作。制定各类自然资源统一确权登记、权籍调查、争议调处、成果应用的制度、标准、规范。建立健全全国自然资源信息管理基础平台。负责自然资源资料收集、整理、共享、汇交管理等。指导监督全国自然资源确权登记工作。

  4.负责自然资源(注:应含水资源)资产有偿使用工作。建立全民所有自然资源资产统计制度,负责全民所有自然资源资产核算。编制全民所有自然资源资产负债表,拟订考核标准。制定全民所有自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资和土地储备政策,合理配置全民所有自然资源资产。负责自然资源资产价值评估管理,依法收缴相关资产收益。

  5.负责自然资源(注:应含水资源)的合理开发利用。组织拟订自然资源发展规划和战略,制定自然资源开发利用标准并组织实施,建立政府公示自然资源价格体系,组织开展自然资源分等定级价格评估,开展自然资源利用评价考核,指导节约集约利用。负责自然资源市场监管。组织研究自然资源管理涉及宏观调控、区域协调和城乡统筹的政策措施。

  6.负责地质灾害预防和治理,监督管理地下水过量开采及引发的地面沉降等地质问题。

  原国土资源部涉及“水”的职能以地下水为主。多年来,原国土资源部以及其前身地矿部是地下水资源勘查评价管理的最主要部门且为最为专业部门(我国地下水相关专业即水文地质学专业人才基本上均由其直属的各地质学院或大学培养出来的。除各高校外,且其下属的中国地质调查局及各单位拥有我国最为主要的地下水专业队伍)。地下水相关管理职能由原国土资源部地质环境司负责,主要职责是依法管理水文地质、工程地质、环境地质勘查和评价;组织监测、监督防止地下水过量开采引起的地面沉降和地下水污染造成的地质环境破坏。除第6条“监督管理地下水过量开采及引发的地面沉降等地质问题”外,《规定》中未对地下水做过多的描述。

  地下水污染防治相关工作已划入生态环境部,由土壤生态环境司负责,此块工作基本不会存在部门交叉。而地下水作为自然资源的重要组成部分,根据前五条职能,可以初步判断地下水资源管理应该是进一步强化,从自然资源的角度以地下水资源宏观管理为主。而在水利部职能中关于地下水管理的描述为“指导饮用水水源保护有关工作,指导地下水开发利用和地下水资源管理保护。组织指导地下水超采区综合治理。……对江河湖库和地下水实施监测”。可以判断,水利部门重点应为“指导”各省市开展地下水开发利用和地下水资源管理保护工作,具体工作以管理机井为主,主要以凿井许可和取水许可为抓手。水利部门在地下水管理方面具备得天独厚的优势,尤其是在凿井钻孔资料和地下水取水量资料储存上是地质部门所不能比的优势。但水利部所缺少的是拥有真正懂地下水或水文地质学的专业技术人才,从而限制了其对地下水资源管理的水平。此外,关于地下水监测工作仍存在交叉重合。2015年,国家发改委批复了原水利部和原国土资源部联合编制了《国家地下水监测工程可行性研究报告》,启动了国家地下水监测工程建设,该工程分为水利部分和国土部分,并由两部门分别实施建设,目前已基本建成并投入使用。下一步,是由其中一个部门运行该监测站网还是两部门分别运行,目前难以判断,推测两家分别运行的可能性较大。但地下水监测数据共享整合、联合发布是既能避免监测数据打架又能避免国家财政经费浪费的最好出路。

  国家林业和草原局涉水职能:

  除自然资源部地下水资源管理职能外,新成立的由自然资源部管理的国家林业和草原局,也具有一部分涉“水”职能,主要为负责湿地资源管理工作。在原有的湿地保护管理中心基础上,本次机构改革专门设置了湿地管理司,指导湿地保护工作,组织实施湿地生态修复、生态补偿工作,管理国家重要湿地,监督管理湿地的开发利用,承担国际湿地公约履约工作。按照湿地保护管理规定》,湿地是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域,包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地,以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物原生地等人工湿地。因此基本上大部分江河湖泊以及水库等水域均属于湿地资源管理范畴。此外,新设立的生态保护修复司(全国绿化委员会办公室)。承担森林、草原、湿地、荒漠资源动态监测与评价工作。起草国土绿化重大方针政策,综合管理重点生态保护修复工程,指导植树造林、封山育林和以植树种草等生物措施防治水土流失工作。与水利部水土保持司职能有一定的交叉联系。水利部水土保持司职能为“承担水土流失综合防治工作,组织编制水土保持规划并监督实施,组织水土流失监测、预报并公告,审核大中型开发建设项目水土保持方案并监督实施。”

  二、生态环境部

  职能转变。生态环境部要落实中央关于统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责,切实履行监管责任,全面落实大气、水、土壤污染防治行动计划,大幅减少进口固体废物种类和数量直至全面禁止洋垃圾入境。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众参与的生态环境治理体系,实行最严格的生态环境保护制度,严守生态保红线和环境质量底线,坚决打好污染防治攻坚战,保障国家生态安全,建设美丽中国。

  主要涉水职能及变化特点:

  1.在生态环境部新“三定”方案中,涉及到“水”主要包括三个司,即水生态环境司(负责水生态环境管理)、土壤生态环境司(负责地下水污染管理)、生态环境监测司(负责水质监测管理)。

  2.“水生态环境司。由原来的“负责全国水环境保护的监督管理。拟订和组织实施水体污染防治政策、规划、法律、行政法规、部门规章、标准及规范。拟订水环境功能区划和近岸海域环境功能区划。组织测算并确定水环境容量,开展水环境承载力评估。拟订和监督实施国家重点流域、重点海域、地下水污染防治规划计划。建立和组织实施跨省(国)界水体断面水质考核制度。监督管理饮用水源地环境保护工作和海岸工程、陆源污染、拆船等海洋环境污染防治工作。承担水污染物排污许可、总量控制、排污权交易具体工作。组织协调农村环境保护工作,组织指导农村环境综合整治工作,指导生态农业建设,参与有关部门农业面源污染防治工作。”变化为“负责全国地表水生态环境监管工作,拟定和监督实施国家重点流域生态环境规划,建立和组织实施省(国)界水体断面水质考核制度,监督管理饮用水水源地生态环境保护工作,指导入河排污口设置。”改革前职能表述相对复杂,反映出以前与其他涉及水环境和水污染防治的部门交叉较多,必须明晰,现在已基本理顺,因此表述更为简洁明了。

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